Архив новостей

20.05.2013

Законодательное регулирование лотерей: опыт Страны Советов


В прессе не утихает обсуждение новых законодательных инициатив в области лотерей. Все громче звучат призывы к введению государственной монополии, все больше дискуссий проводится по вопросу законодательного регулирования лотерейного рынка, все чаще приводится опыт Советского Союза в организации и проведении лотерей. Каким же было законодательное регулирование в СССР? Об этом нам рассказывает известный эксперт в этой области Евгений Ковтун, автор книги «Азарт в Стране Советов», посвященной правовому регулированию лотерей в Советском Союзе.

Законодательное регулирование лотерей в Советском Союзе было непоследовательным. Оно развивалось по синусоидальной модели, балансируя между разрешительными и запретительными формами регулирования. Такому вектору развития права исторически подвержены в большинстве своем 3 вида деятельности: азартные игры, производство и реализация алкогольных и спиртосодержащих напитков и собственно лотереи.

Синусоидальность развития связана с попытками государства найти оптимальную модель регулирования этих сложных с моральной и финансовой точки зрения видов деятельности. Причины, почему власти нашей страны так и не смогли выработать простые и понятные регулятивные правила, лежат в истории регулирования этих видов деятельности в советский период. Этот же период является основным в истории создания хаотичного и алогичного законодательства в сфере лотерей: тесное переплетение запретов и легализаций стало скорее правилом, чем исключением. То лотереи объявляются «поощрением к большему мотовству и поводом ко всем порокам», то «важным средством пополнения государственного бюджета».

Основными тезисами при введении запрета на лотереи во всех без исключения странах являются:

•    невозможность установления должного государственного надзора в этой сфере;
•    стабильное выявление крупных хищений и злоупотреблений;
•    приобретение безвыигрышных билетов первыми лицами государства.

Побуждали же власти на изменения собственных решений следующие события:

•    невозможность соблюдения запретительных государственных мер;
•    необходимость поступления дополнительных финансовых средств в бюджеты всех уровней;
•    борьба с незаконными (нелегальными) лотереями.

Наша страна в эту череду общеизвестных фактов не привнесла ничего нового, стабильно занимая одно из первых мест в мире по количеству принимаемых решений по изменению форм и методов правового регулирования.

Первая же государственная лотерея в советскую эпоху, проводившаяся в 1918 г. уполномоченной государственной властью благотворительной организацией, проходит с большими нарушениями. Название «Лотерея Всероссийского союза увечных воинов» надолго становится нарицательной в жизни всех советских лотерей.

"Предварительное расследование дел Всероссийского союза увечных воинов, произведенное по распоряжению Чрезвычайной Комиссии при Петроградском Совдепе, указало на ряд злоупотреблений и хищений, производимых правлением Центрального Комитета и его контрагентами, а именно: на спекуляцию с чеками, неправильное получение денежных сумм из банка, расхищение лотерейных средств, выразившееся в заключении договоров по Скобелевской лотерее, положивших в карман 1 млн 250 тыс. рублей, в заключении договоров по Всероссийской лотерее, нанесших ущерб союзам и государству на сумму до 3 млн рублей, в сомнительных утерях, ограблениях и просчетах до 200 тыс. рублей и прочее…

СНК назначена ревизия Всероссийского союза увечных воинов с преданием виновных революционному суду. В исполнение этого наложен арест на все средства ЦК увечных воинов, расходование коих поставлено в зависимость от разрешения Народного Комиссара социального обеспечения и Государственного контроля, приостановлена продажа билетов Всероссийской и Скобелевской лотереи с передачей вырученных за продажу билетов денег в Комиссариат социального обеспечения на хранение, устранен весь состав правления ЦК увечных воинов с преданием виновных революционному трибуналу и назначением Правительственного Комиссара и ЦК увечных воинов".

Почти сразу после опубликования данной информации СНК ставится вопрос о запрете лотерей. Сказано — сделано: декрет о запрете лотерей принимается уже 19 декабря 1918 г. .

Жизнь запретительного закона оказалась такой же недолгой, как и лотереи Союза увечных воинов. Причина — абсолютно полное его игнорирование как со стороны властей различного уровня, напропалую выдающих разрешения на проведение лотерей, так и отсутствие желания, а иногда даже возможности соблюдать его со стороны предпринимателей и общественных организаций.

Начинаются очередные дебаты за и против. Сторонники легализации считают, что легальность лотерей — это прежде всего «установление добровольного подоходного налога для населения, не обременяющего граждан и доставляющего бюджету постоянный доход», а противники настаивают на том, что «лотереи — средство эксплуатации широких народных масс и синоним ажиотажа, азарта и спекуляции».

Главный тезис, вокруг которого строится обсуждение двух противоположных позиций: кому проводить лотереи в случае легализации? Кому можно доверить участие в развитии кредитных операций Советского Союза? Ответ лежит на поверхности, да к тому же и мировой опыт идет в этом направлении: самая честная лотерея — это государственная лотерея, которая при этом не имеет конкурентов. Ведь конкуренции в связи с ограниченной емкостью рынка сбережений граждан в лотереях быть не может. Этот тезис неоднократно был доказан исторически: гонка за потенциальным приобретателем лотерейного билета в случае свободного лотерейного рынка всегда заканчивалась одинаково плохо для всех. Кроме того, никогда нельзя забывать об административном ресурсе, наличие или отсутствие которого в советское время являлось едва ли не главным фактором успешности каждой лотереи.

В. Ленин, занимающий к моменту легализации лотерей в 1922 г. аналогичную позицию, также делает выбор в пользу государственных лотерей. И именно его мнение становится определяющим при выходе декрета о разрешении лотерей. Вот, например, что пишет он еще в далеком 1906 г.:

"Люди, которые расхваливают мелкое хозяйство, хотят иногда принести пользу крестьянину, а на самом деле приносят ему один только вред. Сладкими речами они так же обманывают мужика, как обманывает народ лотерея. Я сейчас расскажу, что такое лотерея.

Есть у меня, например, корова, стоит 50 рублей. Я хочу разыграть эту корову в лотерею и предлагаю всем билеты по одному рублю. За один рубль может корова достаться! Народ льстится, целковые так и сыплются. Когда набирается сто рублей, тогда я устраиваю розыгрыш: чей билет вынется, тому корова за один рубль досталась, а остальные ни с чем уходят. «Дешево» ли народу обошлась эта корова? Нет, очень дорого, потому что заплачено вдвое против цены, потому что два человека (кто лотерею устраивал и кому корова досталась) нажились без всякого труда и притом нажились за счет девяносто девяти человек, которые потеряли свои деньги".

Закон принимается 26 мая 1922 г. Разрешается проведение лотерей исключительно государственными учреждениями, рынок существенно ограничен, однако до монополии дело еще не дошло. В том же году правительство затевает новый амбициозный проект — проведение собственной государственной лотереи. Но несмотря на огромное желание и личный патронаж Ленина, лотерея так и не стартует. Сначала мешают организационные проблемы, потом расплодившиеся конкуренты, затем уже политические баталии. Соответственно, и госмонополия больше не нужна.

Очередные массовые нарушения, особенно в свете выхода постановления СНК «Об устройстве местных лотерей», и коллапс с первой государственной лотереей опять все меняют — сторонники запретительных методов регулирования снова на коне. С 24 июля 1923 г. официально никаких лотерей не проводится, даже государственных. Однако отдельные решения правительства с изъятиями из закона позволяют еще 7 лет совершенно спокойно проводить все те лотереи, которые необходимы властям и различным организациям.

В 1930 году после практически бесконтрольного проведения лотерей и опять же массовых нарушений идеология законодательного регулирования лотерей снова меняется. Запрет сменяется легализацией, причем на сей раз гораздо более продуманной, чем раньше. Устанавливается особый порядок рассмотрения прошений о проведении лотерей, утверждается перечень необходимых документов для этого, наконец-то начинаются проводиться проверки организаторов лотерей с заслушиванием отчетов о выявленных нарушениях на самом верху.

Начиная с 1930 г. законодательных запретов в СССР на проведение лотерей больше не было. Устанавливались новые правила, ограничивалось количество участников рынка, совершенствовался надзор за участниками рынка.

Если говорить в целом, то в мировой истории известны четыре основные модели организации и проведения лотерейной деятельности:

•    государственная монополия на организацию и проведение лотерей;
•    государственная монополия на организацию лотерей;
•    отсутствие государственной монополии на организацию и проведение лотерей и законодательное регулирование частных лотерей;
•    одновременное существование государственных и частных лотерей.

В истории России все эти формы в различное время имели место на практике. Организаторами лотерей на разных этапах выступали: государство, местные власти, государственные и местные предприятия, отделы, комитеты, добровольные общества, частные компании и даже физические лица.

Начиная с 1917 г. регулирование этого рынка проходило весьма интенсивно, правила часто менялись, а когда злоупотреблений становилось слишком много, власти, не мудрствуя лукаво, просто запрещали проведение лотерей.

В период с 1917-го по 1991 г. существовало несколько моделей государственного регулирования лотерейной деятельности:

•    1917-1918 гг. — отсутствие государственного регулирования;
•    1918-1922 гг. — общий запрет с отдельными исключительными решениями правительства и уполномоченных на их принятие должностных лиц;
•    1922-1923 гг. — регулирование на федеральном уровне;
•    1923-1930 гг. — общий запрет с отдельными исключительными решениями правительства и уполномоченных на их принятие должностных лиц;
•    1930-1991 гг. — регулирование на федеральном уровне (при этом с 1945-го по 1957 г. лотереи, несмотря на наличие регулятивного законодательства, не проводятся).

К 2013 г. количество лотерей, одномоментно проходящих в Российской Федерации, уже перестало соответствовать даже самым смелым прогнозам. И все это при наличии регулятивного законодательства! Думается, что даже полный отказ от правового регулирования сегодня вряд ли бы сильно изменил картину лотерейного рынка. Соблюдение законодательства о лотереях, как и в 1920-х гг., является скорее честью, чем обязанностью предпринимателя. Соответственно, значительно ухудшилось качество лотерей, до минимума упало доверие к лотерейному продукту, одновременное существование федеральных, региональных и местных лотерей и вовсе породило не встречавшийся даже в теории финансового права алогизм «межбюджетная конкуренция».

Нормативно-правовое регулирование на всех этапах развития этой отрасли было закреплено за Министерством финансов, в ведении которого проблемами лотерейного рынка занималось от одного до трех человек. Естественно, такое отношение государства к проблемам лотерейной отрасли справедливо выливается во все большее отсутствие понимания даже у ее представителей — чем же они на самом деле занимаются, что же такое лотерея? Кроме того, стоит отметить, что в большинстве стран мира существуют специализированные надзорные органы и комиссии по регулированию лотерей. На протяжении всей истории существования лотерей в России отдельный орган по государственному надзору за организацией лотерей существовал всего единожды: с мая по август 1996 г. в стране действовала Федеральная комиссия лотерей и игр Российской Федерации, очень быстро упраздненная за бездеятельность и не породившая за время своего существования ни одного правового акта.

В этой связи хочется отметить, что со стороны государства должны быть наконец приняты решения, устраняющие существующий хаос нормативно-правового регулирования лотерей и развития лотерейной отрасли. Представляется, что в сегодняшних условиях любое решение будет только на пользу отрасли, а опыт регулирования советских лотерей позволит избежать тех крайностей, которые периодически свойственны нашей законодательной власти.

Евгений Ковтун, эксперт в области государственного регулирования лотерейной деятельности, автор трехтомной монографии «Азарт в Стране Советов».